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□ 本刊特派伦敦记者 张翃 | 文
2011 年伊始，一大隐忧给世界局势投下阴影：粮食安全。联合国粮农组织（FAO）年初公布，2010年12月的食品价格指数已经超过了2008年6月粮食危机时的峰值，一年内的涨幅达到25％。其中，谷物类指数一年内上涨了39％，糖价格指数升到了1990年有记录以来的最高点。人们不禁要问：粮食危机又回来了吗？
阴影再现
“现在的情况是，虽然价格高，但还是买得到粮食。”2010年11月发布粮食展望报告时，FAO高级谷物经济师阿巴斯安（Abdolreza Abbassian）认为，虽然价格迅速上涨，但目前仍不至于称之为“危机”。这有赖于2007年-2008年粮食危机后，各国建立起了较充足的谷物储备。
但是，2010年小麦重要产区的减产意味着，粮食储备能够保证安全的时间不会太久。
2010年夏天，俄罗斯和哈萨克斯坦遭受旱灾和持续高温，欧盟、乌克兰和加拿大则遭受暴雨。据FAO测算，2010年全球小麦产量约减少5％。
在亚洲，印度、印尼、斯里兰卡和孟加拉等多个国家的国内大米价格过去几个月来都在上涨，就连泰国和越南等主要大米出口国也是如此，越南的本地米价在7月到 11月间上涨了50％。巴基斯坦8月的洪灾淹没了大量稻田，柬埔寨、韩国、老挝、缅甸和泰国的大米产量也都有下降。中国的粮食供给今年也面临“南冻北旱” 形势的考验。
“逐渐形成的共识是，全球食品体系正日渐脆弱，容易受到极端价格波动的影响。市场在世界经济中越来越一体化，国际环境中的冲击很快就会传导到国内市场，比以前快得多。”FAO说。
世界范围内，粮食价格上涨已然造成严重的社会后果。在阿尔及利亚，白糖、油、面粉等基本食品价格年初以来飙升了近30％，并与当地居高的失业率一起，引发了年初以来的暴乱。“给我们糖！”一些暴动者喊道。
针对粮食价格高涨可能引起的政策反应，FAO在1月26日特别发布了对发展中国家的政策指南，助他们应对高粮价的负面影响。
“2007年-2008年粮食危机的经验说明，有时政府为了减轻危机影响而仓促做出的决定，反而加剧了危机，恶化了食品安全状况。”FAO政策与项目发展支持部主任柴那（Richard China）说。
2010年的旱灾发生后，俄罗斯政府实行了谷物出口禁令，将延续至2011年7月1日。如果今年俄罗斯的谷物产量不达7000万吨，政府还可能延长禁令期限。乌克兰政府也从2010年10月19日到12月31日间实行了270万吨的谷物出口配额。
“FAO强烈建议不要采取这样的措施，因为这往往会刺激更大的不确定性，扰乱世界市场，拉高全球价格，同时抑制本国价格，减少加大粮食生产的激励。”柴那说。
“自由市场能够喂饱世界”
针对粮食安全的新挑战，FAO开出的药方是“市场”。其在报告中指出，在任何情况下，都应该注意不要采取那些会妨碍已有市场的措施，应尝试争取市场经营者的完全合作来共同应对。在那些市场非常不完善或市场缺失的情况下，可能有必要采取极端措施来替代市场机制，但即使这样，也需要政府干预来帮助私人部门经营者。
世界银行行长佐利克近来在英国《金融时报》上发表题为“自由市场能够喂饱世界”的文章，称：“针对食品价格波动性的答案，不在于处治或封锁市场，而在于更好地利用市场。”
问题正在于，粮食离真正有效的市场机制有多远？在粮食安全受威胁时，无论是采取限令的出口国，还是恐慌性购买的进口国，都有一个共同的理由：不清楚明天还能不能从市场上买到足够的粮食。
2010年9月24日，来自79个国家的162个代表在FAO总部召开会议。他们认为，要解决食品价格的波动性，需要解决两个最重要的问题：缺乏农产品供需、可供出口数量方面及时、可靠的信息，包括农产品期货市场在内的各个层面市场透明度不足。
作为今年二十国集团（G20）的主席国，法国已经有意将这些问题提至G20峰会议程。法国的提议包括建立一个农业数据库，类似于位于沙特阿拉伯的“联合石油数据倡议”（JODI），由生产国和消费国的政府和企业共同管理。法国建议设立一个“联合农业数据倡议”（JADI），从美国农业部（USDA）、FAO、欧盟、国际谷物理事会（IGC），以及其他国家政府等搜集数据。
法国《世界报》评论称，需要以FAO为中心，组织一个关于农作物收成、消费和库存等全方位透明的数据库，才能提高对价格上涨的反应速度。FAO也专门提及，虽然该机构定期地公布关于主要粮食作物的储量、库存-使用比率、生产、消费、贸易和价格指数等方面的数据，但在储量这个关键指标上，只有美国、加拿大、澳大利亚和印度四个国家定期提供必要信息。可以预见，在今年的G20会议上，对包括中国在内的其他国家分享粮食数据的要求，会成为谈判的一部分。
监管治理需并重
农产品期货市场的“金融化”，是造成粮食价格波动的原因之一。2010年9月的FAO特别政府间会议上，各国官员和专家下此结论。由于农产品期货的投资回报似乎与其他类型金融资产价格的波动没有相关性，因此越来越多地被作为投资组合中的一个对冲工具。
FAO 在2010年特别邀请身在美国芝加哥的独立大宗商品交易顾问博格（Ann Berg）撰写关于衍生品市场对粮食价格影响的文章。博格指出，美国金融业的去管制、允许银行的自营贸易，证券交易保证金的下降，进入电子交易市场更为便捷，一级交易所从会员组织重组为盈利性公司等因素，都是吸引越来越多的金融投机行为进入农产品期货市场的原因。
她举例，与所有其他场内交易农业合约不同，作为世界第二大衍生产品市场的伦敦国际金融期货期权交易所，对糖、咖啡和可可的合约没有交易量限制。2010年有一家对冲基金购买了2010年7月交割的24万吨可可期货合约，这相当于全球产量的7％，也几乎是该类合约全球可交割供给的总和。结果是2010年7月交割的可可价格异常飙高。
“今天的一级期货交易所对基础商品市场是否仍然有意义，是继续作为价格发现和风险转移的场所，还是已经变成了一个零和游戏的对赌？”博格提醒决策者思考。
博格指出，期货市场上一个关键问题，在于区分投机性和真正商业性的投资活动。这在以往或许是个难题，但有了电子交易，交易所完全可以获得即时性的交易审计报告，并对交易者的类型进行分类。每日发布这些信息，就可辨别投机性和商业性投资者的数量比例。
这些建议显然进入了G20主席国法国的视野。1月24日法国政府对今年G20会议进行预告时，提出的建议就包括，对交易头寸设限、辨别大宗商品投资者的投机性，以及建立起针对场外交易的记录监控框架。
不过，加强数据监控并非答案的全部。博格指出，农业市场自由化，政策对农产品价格支撑的减小（特别是欧盟的“共同农业政策”），农作物被用作燃料来源，证券市场交易保证金降低，进入电子交易市场更加便捷，这些都是诱发针对农产品期货投机加大的因素。要抑制投机，不能忽略经济治理的全局思路。
可持续农业为本
说到底，要解决粮食问题，从农业角度加大供给方是根本。
FAO建议，只有在中长期加大发展中国家的农业投资，才能持续提高生产力并促进市场良好发展，保证粮食安全。
1 月24日英国政府智库“前瞻”（Foresight）发布的“全球粮食与农业未来”报告中，郑重呼吁改革世界粮食体系。报告称，世界范围内有9.25亿人在挨饿，还有10亿人“隐性挨饿”，同时却有10亿人消费过度。此外，全世界每年生产的食品中有三分之一最后被浪费掉，这在发达国家主要体现在食品服务业的浪费。
参与该报告研究的英国苏塞克斯大学（University of Sussex）教授哈达德（Lawrence Haddad）说，若不从根本上改革今天的粮食体系，再发生一次水平相当于上世纪70年代的价格飞涨，就可能极大程度地破坏人类发展至今取得的成就。要解决粮食问题需要着重强调两个方面：一是农业应该发挥更大的作用，二是政治层面应该投入更大努力。
英国智库环境与发展国际研究所（IIED）的托尔敏（Camila Toulmin）博士告诉本刊记者，希望在G20上各国能考虑农业土地使用、气候变化对农业生产的影响、农业生产过程中的温室气体排放等问题。只有将粮食和农业政策整合，进入更大范围的全球议程，与气候变化、生物多样性和国际发展等问题的解决结合起来，才能避免“拆东墙补西墙”的不当政策。
